TRATAMIENTO NORMATIVO DEL ALQUILER SOCIAL EN LA LEY 24/2015, DE 29 DE JULIO, AMBITO OBJETIVO DE SU OBLIGACION DE OFRECIMIENTO Y AMPLIACIÓN DEL AMBITO OBJETIVO
Aunque muy recientemente en el tiempo, se ha legislado a nivel nacional sobre la protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, recordemos el recientísimo Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de Enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, que en breve abordaré, no es menos cierto que con bastante anterioridad y a nivel autonómico, se ha legislado sobre la actuación protectora del Estado (la Administración autonómica también lo es), sobre determinados derechos y colectivos; más concretamente de los derechos de satisfacción de la necesidad de vivienda y de necesidad energética, que en esta ocasión abordaré. Me estoy refiriendo a la Ley 24/2015, de 29 de Julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, publicada en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña N.º 6928 de 05 de Agosto de 2015 y en el BOE N.º 216 de 09 de Septiembre de 2015.
La razón de ser de la normativa, no es otra que la situación de grave emergencia social en el ámbito de la vivienda y el sobreendeudamiento hipotecario producto de la anterior crisis, lo que se ha traducido en un mayor número de ejecuciones hipotecarias, de desahucios y de lanzamientos judiciales, hipotecarios y arrendaticios. En especial las ejecuciones hipotecarias son doblemente importantes porque no solamente conllevan la pérdida de la vivienda habitual, sino también la adquisición de una deuda posterior con los acreedores hipotecarios.
En otro sentido, no es menos significativo el incremento exponencial de la pobreza energética, entendida esta como grave dificultad para afrontar las facturas de los suministros básicos de electricidad, gas y agua.
Esta carencia de satisfacción de necesidades básicas de vivienda y energéticas claramente contradice numerosos compromisos internacionales asumidos por el Estado; ejemplos: la DUDH (Declaración Universal de los Derechos Humanos), sobre la que hace años efectué un trabajo, o el PIDESC (Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Así, la Observación General N.º 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas al PIDESC ya en la temprana fecha de 14 de Diciembre de 1990 declara en su Exponendo 10, referido al Artículo 2 del PIDESC que “…corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos, niveles esenciales de cada uno de los derechos. Así, por ejemplo, un Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de su razón de ser. Análogamente, se ha de advertir que toda evaluación en cuanto a si un Estado ha cumplido su obligación mínima, debe tener en cuenta también las limitaciones de recursos que se aplican al país de que se trata. El párrafo 1 del artículo 2 obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias «hasta el máximo de los recursos de que disponga». Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas”.
Queda todo meridianamente claro: existe obligación de los Estados parte en el PIDESC de adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente por todos los medios apropiados en particular, la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos reconocidos, entre los que se encuentran los derechos a una vivienda digna así como a los recursos naturales y comunes, agua potable y energía para la cocina, la calefacción y la luz. Especialmente importante es la Observación General N.º 7, porque incorpora como contenido del derecho a la vivienda la protección contra los desahucios forzosos y la obligación de los poderes públicos a garantizar el adecuado realojamiento de las personas sin recursos afectadas por un desahucio. Cuestión trascendental también es para que un Estado Parte pueda invocar insuficiencia de recursos, ha de demostrar que ha realizado todo su esfuerzo para utilizar la totalidad de recursos a su disposición para satisfacer, con carácter prioritario, sus obligaciones mínimas, es decir, no vale únicamente invocar un genérico “no tengo”.
Sin olvidar que estos derechos y obligaciones están amparados también por la Constitución Española en los principios rectores de la política social económica, que, en su Art. 47, reconoce el derecho a una vivienda digna y adecuada y lo vincula a la obligación de los poderes públicos a promover las condiciones necesarias y a establecer normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, impedir la especulación y a hacer partícipes a la comunidad de las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos. A su vez, el Art. 33 impone a los poderes públicos el deber de garantizar que el derecho de propiedad no se ejerza de forma antisocial; y, por último, y no menos importante, el Art. subordina toda la riqueza, sea cual sea su titularidad, al interés general. Estas obligaciones son particularmente relevantes en el caso de quienes presten servicios económicos o de interés general, especialmente si han sido beneficiarias de ayudas y subvenciones de carácter público.
Por todo ello, se hacía necesaria una intervención de las Administraciones publicas en defensa de esos derechos y en cumplimiento de sus obligaciones, tasadas ex lege. Aunque algunos juristas se han posicionado afirmando que el derecho a la vivienda no forma parte de los derechos fundamentales conformado por los Arts. 15 a 29, ni tampoco de los derechos reconocidos en el conjunto de los contemplados en la Sección 2ª del Capítulo Segundo del Título I de la Constitución, aunque como alegato, habría que incidir en que, estos derechos, no pueden constituir un óbice para afirmar que, junto los derechos a la educación y a la subsistencia, la garantía del acceso a una vivienda digna constituye un objetivo insoslayable que cualquier país que aspire a ser un auténtico Estado social y democrático de Derecho debe priorizar en su agenda política de manera seria y creíble y no únicamente como algo utópico o retórico.
Así, Ley 24/2015, de 29 de Julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, plantea soluciones a problemas como el sobreendeudamiento relacionado con la vivienda habitual (Art. 1); establece un procedimiento extrajudicial y otro judicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento (Arts. 2 y 3); amplia la extensión de la cancelación del pasivo insatisfecho al propio deudor y al fiador (Art. 4); implementa medidas para evitar los desahucios que puedan producir una situación de falta de vivienda, para evitar la pobreza energética y para garantizar la función social de la propiedad y aumentar el parque de viviendas asequibles en alquiler (Arts. 5, 6 y 7); atribuye al ejecutante hipotecario la obligación de ofrecer, antes de adquirir el dominio de la vivienda, un alquiler social al deudor ejecutado (DT Segunda). Como vemos, todo un elenco de situaciones jurídicas novedosas en su tiempo y desconocidas para muchos.
El Art. 5.2 de la Ley es un instrumento normativo especialmente indicado para lograr una solución a la problemática de los desahucios que produzcan una situación de falta de vivienda en deudores que no dispongan de una alternativa propia de vivienda y estén dentro de los parámetros de riesgo de exclusión residencial, imponiendo el deber de comprobación de tales circunstancias al adquiriente, que debe requerir previamente esa información a los afectados. Así, el Art. 5. 2 declara «2. Antes de interponer cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler, el demandante debe ofrecer a los afectados una propuesta de alquiler social, si el procedimiento afecta a personas o unidades familiares que no tengan una alternativa propia de vivienda y que estén dentro de los parámetros de riesgo de exclusión residencial definidos por la presente ley, lo cual debe comprobar el propio demandante, requiriendo previamente la información a los afectados, y siempre que se dé uno de los siguientes supuestos: a) Que el demandante sea persona jurídica que tenga la condición de gran tenedor de vivienda; b) Que el demandante sea persona jurídica que haya adquirido posteriormente al 30 de Abril de 2008 viviendas que sean, en primera o en ulteriores transmisiones, provenientes de ejecuciones hipotecarias, provenientes de acuerdos de compensación de deudas o de dación en pago o provenientes de compraventas que tengan como causa la imposibilidad de devolver el préstamo hipotecario».
Interpuesto Recurso de inconstitucionalidad por la Abogacía del Estado, el Tribunal Constitucional, mediante Sentencia 13/2019, de 31 de Enero de 2019, ECLI: ES:TC:2019:13; PONENTE: Sr. OLLERO TASSARA, declaró aceptado el desistimiento parcial del Abogado del Estado respecto de la impugnación promovida contra los Arts. 2.2, 5 (apartados 1 a 4 y 9) y 7 y las Disposiciones Transitorias Segunda y Final Tercera de la Ley. En la práctica, la rutina habitual de los juzgados se distingue, como no podría resultar de otra manera, entre los lanzamientos instados por un particular y aquellos en los que corresponde la legitimación activa a grandes tenedores de viviendas como entidades bancarias, la SAREB, los fondos de inversión, fondos de titulización, etc. Respecto a la admisión como causa de suspensión del lanzamiento, la respuesta es unánime, dado que las respectivas Audiencias Provinciales, motivan la suspensión con causa en la falta de ofrecimiento de alquiler social, que predica el Art. 5.2, con el añadido incluido que muchas resoluciones judiciales aluden al hacen reiteradas alusiones a la Comunicación 5/2015 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas de 20 de Junio de 2017, en el asunto Mohamed Ben Djazia. Pero la aplicación del reiterado Art. 5 generó un nuevo problema, porque su redacción se preveía, en origen, a deudores hipotecarios o por impago de alquiler, lo que excluía de su ámbito de aplicación a los precaristas u ocupantes sin título, hecho que provocó que las Audiencias Provinciales rechazasen la aplicación analógica de la norma que autoriza el Art. 4.1 del Código Civil, a los ocupantes sin título, por no existir identidad de razón entre el supuesto de hecho de la norma —protección al poseedor de título legítimo— y aquel al que se pretende extender la aplicación de la misma —ocupante sin título—, extremo que resultó subsanado mediante la Disposición Adicional Primera 1 b) de la Ley 24/2015, de 29 de Julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, introducido por el Art. 5.7 del Decreto-ley 17/2019, de 23 de Diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, que dispone “La obligación… de acreditar que se ha formulado propuesta de alquiler social antes de interponer determinadas demandas judiciales, se hace extensiva en los mismos términos en cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria y a las demandas de desahucio siguientes: b) Por falta de título jurídico que habilite la ocupación, cuando el demandante tenga la condición de gran tenedor de acuerdo con las letras a y c del apartado 9 del artículo 5, siempre que concurran las circunstancias siguientes…”, con lo que so ofreció solución normativa a la problemática referida.
Como conclusión, incidir en la asunción de responsabilidad de los poderes públicos respecto a garantizar el acceso a una vivienda digna mediante políticas sociales justas, siguiendo el mandato constitucional. En un contexto donde ese mandato existe y habiéndose aprobado una ley que lo desarrolla, resulta inadmisible que la protección del derecho a la vivienda quede en manos de la presión popular o de grupos la PAH. Además de destacar que, recientemente en el tiempo, se ha introducido un nuevo Art. 1 Bis en la Disposición Adicional Primera de la Ley 24/2015, de 29 de Julio, introducido por el número 2 del Artículo Único del Decreto-Ley 37/2020, de 3 de Noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la COVID-19, que establece que “Los procedimientos iniciados en los que no se haya acreditado la formulación de la oferta de alquiler social se tienen que interrumpir a fin de que esta oferta pueda ser formulada y acreditada”, lo que amplía el ámbito de aplicación y, por tanto, protector de la Ley 24/2015, de 29 de Julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética.